​☑ 裁判要点通常认为，行政协议系行政机关的一种行政运动方式。同其他行政运动方式一样，其目的皆为实现公共利益或者行政治理目的。就执法属性而言，行政协议与民事协议的基础区别在于客体，而非主体。行政协议要求行政机关到场形成的是行政执法关系，即行政法上的权利义务关系。

此种行政执法关系的形成系行政机关执行行政治理职能所致，或为行使行政职权，或为推行行政职责。行政机关既可为行政协议主体，又可为民事协议主体。若行政机关并非以公权力主体身份到场形成执法关系，而是以平等民事主体身份行事，则难以组成行政协议。

相关案例：最高法判例：行政协议与民事条约的区分（一）☑ 裁判文书　中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2019）最高法行申4103号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡杰，男，1968年出生，汉族，委托诉讼署理人：王迎，女，1973年出生，汉族。系再审申请人之妻。

委托诉讼署理人：史西宁，北京京坤状师事务所状师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省西安市新城区人民政府。委托诉讼署理人：李强，该区人民政府事情人员。

委托诉讼署理人：张晓敏，陕西迈道状师事务所状师。再审申请人蔡杰因诉陕西省西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）行政协议一案，不平陕西省高级人民法院（2018）陕行终556号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案举行了审查。

再审申请人蔡杰及其委托诉讼署理人王迎、史西宁，再审被申请人新城区政府的委托诉讼署理人李强、张晓敏于2019年8月30日到场了本院组织的询问运动。现已审查终结。

蔡杰向本院申请再审，请求打消陕西省高级人民法院（2018）陕行终556号行政裁定，指令一审法院受理本案。主要事实和理由为：一、二审裁定认定事实错误，适用执法错误。1.从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的划定以及有关司法实践看，其与新城区政府签订的《西安市城中村（棚户区）革新衡宇拆迁安置协议书（单元、工商户）》（以下简称《安置协议》）属于行政协议。

2.二审裁定认定向其支付过渡费的主体西安市新城区游艺市场棚户区革新项目拆迁安置指挥部（以下简称拆迁安置指挥部）已被打消，其实际系向新城区政府建立的内设暂时机构解放路整体革新建设向导小组办公室领取过渡费。本案争议系因新城区政府不依法推行、未根据约定推行、违法变换协议而引发。自2008年10月拆迁至今，安置营业房“西安悦荟”虽已建成，但《安置协议》约定的就地回迁安置未予兑现，且拖欠逾期过渡费。

新城区政府向本院提交意见，请求驳回蔡杰的再审请求。主要事实和理由为：1.蔡杰依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、六项申请再审，但一、二审法院系以其起诉不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的划定为由，驳回其起诉和上诉，亦即本案并未举行实体审理。

2.《安置协议》系依据《都会衡宇拆迁治理条例》签订，并非依据《国有土地上衡宇征收与赔偿条例》签订，自签订之时即依法应属于民事协议，在推行该协议中发生的纠纷也应属于民事纠纷。本院认为，本案的焦点争议为再审申请人蔡杰与拆迁安置指挥部于2008年10月30日所签《安置协议》是否为行政协议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的划定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法推行、未根据约定推行或者违法变换、排除政府特许谋划协议、土地衡宇征收赔偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼的受案规模。

通常认为，行政协议系行政机关的一种行政运动方式。同其他行政运动方式一样，其目的皆为实现公共利益或者行政治理目的。

就执法属性而言，行政协议与民事协议的基础区别在于客体，而非主体。行政协议要求行政机关到场形成的是行政执法关系，即行政法上的权利义务关系。此种行政执法关系的形成系行政机关执行行政治理职能所致，或为行使行政职权，或为推行行政职责。

行政机关既可为行政协议主体，又可为民事协议主体。若行政机关并非以公权力主体身份到场形成执法关系，而是以平等民事主体身份行事，则难以组成行政协议。经二审法院查明，西安市都会革新建设有限公司于2008年10月9日获颁拆迁许可证。

《安置协议》所载相关内容为，拆迁人为该公司（甲方），被拆迁人为再审申请人（乙方）。拆迁安置指挥部在该协议甲方处盖章。2013年1月31日至2018年6月11日，再审申请人从该指挥部多次领取拆迁过渡费。

在《安置协议》签订时，《国有土地上衡宇征收与赔偿条例》尚不存在，有效的是《都会衡宇拆迁治理条例》。从《安置协议》的有关内容看，再审申请人与安置指挥部协商确定的是拆迁赔偿权利义务关系。本案没有证据证明《安置协议》的签订系再审被申请人新城区政府行使行政职权或者推行行政职责所致，该协议的内容也未显示有别于民事协议的行政法上的权利义务关系，故再审申请人所持《安置协议》属于行政协议的主张难以建立。

一、二审法院认定《安置协议》为民事协议，以不属于行政诉讼受案规模为由，驳回再审申请人的起诉及上诉，效果正确。再审申请人所提再审理由不能建立，本院不予支持。综上，蔡杰的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条划定的情形。

依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之划定，裁定如下：驳回再审申请人蔡杰的再审申请。二〇一九年九月二十九日。

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